繼財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》后，近日財政部又聯(lián)合國務院辦公廳、環(huán)保部等部委開展PPP專項督查調研，分赴河北、山東、江蘇、河南等10個省，了解PPP工作進展情況，推動各地PPP項目落地。國務院常務會議也曾多次倡導PPP模式應用于環(huán)保、水利、基建等公共領域，鼓勵社會資本廣泛參與。

盡管國家政策層面積極推進PPP模式，但在實操中仍存在各種難題，蜂擁而至的社會資本在真正落地投資的階段變得舉棋不定。據(jù)申萬宏源統(tǒng)計，截止2016年三季度末，PPP落地率僅為26%，落地項目中以政府付費類的市政工程所占比較大。PPP模式處于發(fā)展初期，任重而道遠。

中國式PPP，政府為主導的市場經(jīng)濟

PPP是Public—Private—Partnership的字母縮寫，即政府與社會資本合作。在實際運作中，政府多是由其授權的下屬企業(yè)擔任，如當?shù)氐膰蠡蛉谫Y平臺;而社會資本的來源較為廣泛，如具備投資能力的銀行、保險等金融機構、具備建設功能的承建公司、具備運營管理的管理公司等?？傊?，他們通過采用PPP模式結合成一個大的利益體。

在這個大利益體中誰發(fā)揮著主要作用呢?雖然政策上不斷倡導市場經(jīng)濟，自由競爭，鼓勵社會資本發(fā)揮市場能動性。但事實并非如此，政府為經(jīng)濟主導、企業(yè)依附政府的趨勢仍然在短期內無法改變，這或許也是計劃經(jīng)濟遺留的弊病。以政府為主導的市場經(jīng)濟下，企業(yè)們只好挖空心思的努力研究政府推出的各項政策，尋找政策上的紅利，比如如何符合當?shù)卣猩桃Y的政策，在當?shù)氐耐顿Y規(guī)模不是依據(jù)市場需求量，而是出于對招商引資的政策獎勵程度，這在一定程度上誤導了市場要素配置。

另一方面，政府官員對PPP模式理解不深，其思維模式仍停留在過去BT模式上，看重的是前期建設的融資成本、建設成本。PPP項目建設階段對社會資本和政府都十分有利，既能讓社會資本快速獲得利潤回報，產生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，又能在短期內拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，對地方政府的政績有較好的影響。由此社會資本積極參與的項目集中于污水處理、軌道交通、供暖等領域，這些項目或是政府付費或是政府補貼，收入穩(wěn)定，而與居民息息相關的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域極少問津，這又是政府主導經(jīng)濟后的市場分化。PPP的后期維護管理是長達10年—30年的大工程，周期長、風險大，未來現(xiàn)金流不確定，政府不重視，社會資本只能望而卻步。

沒有資金支持，項目只能一拖再拖，再宏偉的政策也猶如一張廢紙。

社會資本瞻前顧后，風控方式難保障

對于PPP模式的運營與管理，財政部和發(fā)改委不定期的出臺相關政策及管理辦法，但真正法律層面上的規(guī)范仍在醞釀中，就連PPP到底是哪個部門主管都很難界定。此前國務院將PPP領域分為公共服務領域和基礎建設領域，前者由財政部統(tǒng)籌管理，后者則有國家發(fā)改委統(tǒng)籌管理，但實際項目中，基礎建設可能屬于公共服務領域，公共服務領域可能含有基礎建設，還是很難界定。社會資本參與到PPP中后，一旦出了問題，連喊冤訴苦的主管部門都找不對。

拋開制度、體制問題，社會資本最關注的事情是投出去的資金能安全回來，并帶有穩(wěn)定的收益，即“風險可控、收益可期”。以銀行、信托、保險等大型金融機構同樣秉承這樣的投資原則。過去在與地方政府打交道時，金融機構牢牢綁住地方政府的大腿，土地抵押、國資平臺擔保、政府差額不足……跑得了和尚跑不了廟，出了壞賬也有政府兜底。這種傳統(tǒng)的風控方式在PPP的時代里逐漸碰壁，新《預算法》明確規(guī)定地方政府不得提供任何形式的擔保，不允許政府采用明股實債、承諾回購等方式。新制度是希望社會資本能夠發(fā)揮其市場化作用，但卻從改變了社會資本的風控對象，即從政府主體轉移到項目主體，以項目未來的現(xiàn)金流作為風控保證。故，社會資本偏愛政府付費類或可行性缺口類的項目，市政工程和交通運輸為主，而對于缺少現(xiàn)金流的公益性項目，興趣較低。

除此之外，PPP項目高達10年—30年的投資周期，僅保險資金能夠滿足部分投資周期要求，而保險資金又受到了監(jiān)管限制，尚不能大規(guī)模介入PPP投資中。銀行、信托、券商等其他金融機構的資金多為3—5年期，與PPP項目周期存在一定差距，后期的資金補足置換也是難點。

轉型、突破、完善，為PPP模式營造良好的市場環(huán)境

PPP模式處于發(fā)展初期，遭遇各種瓶頸是在所難免的，重要的是如何改善當前的境況。12月初，中國PPP基金與9個省區(qū)分別簽署成立省級PPP基金的協(xié)議，基金總規(guī)模437億，涉及164個PPP項目。可見，國家層面對PPP模式給予極高的重視。身處其中并發(fā)揮重要作用的政府、企業(yè)如何順應PPP產業(yè)的發(fā)展，在滿足自身利益的結構的同時，造福社會呢?

首先，政府要明確自己的定位，明確自己在PPP模式中扮演的角色。政府是人民的公仆，在PPP項目中要立足于項目服務人民的角度，將關注點從建設期的短期利益轉移到中長期的運營維護期，運營、維護、管理等環(huán)節(jié)關系著老百姓能否低成本享受高質量的社會服務，更關系著社會資本的收益和退出。同時，政府要作為一個監(jiān)督人的角色應該有重點地管理PPP項目，如準經(jīng)營性和經(jīng)營性項目應重點關注壟斷經(jīng)營對用戶利益的保障，非經(jīng)營性項目注重運營期內的績效考核。更重要的是，政府要處理好政府與市場的關系，重視合同的履約性和預算保障，讓社會資本放心的來，放心的走。

其次，社會資本要改變傳統(tǒng)的風控方式，將風控標的轉移至項目未來現(xiàn)金流的控制，這需要嚴密扎實地盡職調查和測算過程。同時，金融機構應與政府加強合作的緊密性，對于短期無法產生現(xiàn)金流或收益的項目，政府應增加原有項目的附加值。如將基礎設施或公共項目周圍一定數(shù)量的資源(土地、礦產、旅游)的開發(fā)權出讓給PPP項目公司，以增加社會資本的總體盈利。香港地鐵公司的主要盈利模式就是以“軌道交通+地產商業(yè)”的組合，在投資建設軌道交通的同時，同步開發(fā)沿線地產，目前商業(yè)地產開發(fā)收入已占其總收入的50%以上。還有很多其他的“收益捆綁”方式，總之，是在低收益項目中捆綁上相對高收益的項目，以提升社會資本參與的積極性。

另一方面，社會資本要深掘自身優(yōu)點，不僅要發(fā)揮資金優(yōu)勢，還要為PPP項目提供附加服務。如保險公司可針對政府付費的履約風險、建筑工程風險等，開發(fā)相應的信用險種，也為項目分擔和轉移部分風險;券商可以為PPP項目發(fā)行項目收益?zhèn)?、資產證券化等，解決項目發(fā)展期間現(xiàn)金流不足的難題，為社會資本提前退出做好資金預算。市場存在個體，也是整體，將更多利益點結合起來，讓風險和收益更加匹配，這正是市場化所喜見的結果。

政府和社會資本方尋轉型、謀突破，在這革命階段，最要緊的是有完善的制度保障，尤其是社會資本方面對著強有力的對手方——政府，一言不合，友誼的小船就翻了。歷年來，政府官員換屆、利益分割糾紛、政府付費不兌現(xiàn)等事件時有發(fā)生，兩敗俱傷、多方受損。筆者呼吁，國家立法部門應推進PPP行業(yè)的立法工作，不僅要規(guī)范不同管理部門的職責分工，更要規(guī)范市場與政府的關系，為社會資本對PPP產業(yè)投資提供穩(wěn)定的法律保障。另外，加快通過法律明文確定PPP項目中的土地權屬、產權問題。當前已啟動的部分PPP項目仍然存在土地權屬或建筑權屬不清晰，權屬不清晰大大影響PPP項目的融資環(huán)節(jié)，進而影響后期的權屬流通環(huán)節(jié)及資金退出環(huán)節(jié)。只有解決好權屬問題、產權問題，才能保障并拓寬社會資本的退出通道，如搭建PPP產權交易平臺，實現(xiàn)PPP產權自由流通。因此，完善PPP法律法規(guī)迫在眉睫。

結語：

在經(jīng)濟周期性下滑階段，二級市場不穩(wěn)定，房地產投資收益率下降，PPP產業(yè)無疑成為社會資本良好的棲息地。在這個過程中，政府要充分發(fā)揮其方向領導作用，不再過分干涉項目的市場化運作，而把項目運作的權力轉移給社會資本，使其發(fā)揮市場能動性，實現(xiàn)多方共贏的良好局面。文/劉烜宏